Sociālā politika: Keinss

Šī gada pavasarī man piedāvāja sagatavot rakstu par sociālo politiku atbilstoši manām teorētiskajām interesēm. Raksts patlaban ir publicēts Labklājības ministrijas periodiskajā izdevumā “Sociālais darbs Latvijā”, un entuziastiski lasītāji var ar to iepazīties pilnā apjomā (ar visām akadēmiskajām atsaucēm). Tomēr, tā kā raksts ērti iedalās trīs daļās, to pakāpeniski – trīs dienu laikā – publicēšu arī šeit. Rakstā aplūkoju trīs teorētiskus skatījumus uz sociālās politikas konceptualizāciju – Dž.M. Keinsa pieeju, ordoliberālismu un moderno monetāro teoriju, un katram no tiem būs veltīta viena no raksta daļām. Pirmajā daļā ieskicēju Keinsa zināmākos argumentus un to ietekmi uz sociālās politikas attīstību.

Šajā rakstu sērijā iztirzāšu saikni starp nodarbinātību, makroekonomiku un sociālo politiku. Nereti sociālos jautājumus mēdz konceptuāli nošķirt no makroekonomiskiem apsvērumiem, un arī nodarbinātība tiek uztverta kā faktors, kam jāveido atsevišķa politika. Tomēr šīs jomas ir cieši saistītas ne tikai reālos sociālekonomiskos procesos, bet arī vēsturiski, izpratnē par valsts darbībām sabiedrības organizācijā. Šī izpratne gan nav bijusi viennozīmīga – idejas par to, kā valsts veido sabiedrības materiālo dzīvi, var būt gana pretrunīgas.

Šajā ziņā intelektuāli produktīvs bija starpkaru periods, kas sekmēja teorētiskas un praktiskas iniciatīvas stabilizēt karadarbībā cietušo valstu tautsaimniecības. 20. gadsimta 20. gadus raksturoja centieni veidot jaunas ģeopolitiskās attiecības. Lielbritānija karā uzvarēja, tomēr tās finansiālā vara bija ievērojami samazinājusies uzkrāto karalaika parādu dēļ. ASV tikmēr bija kļuvusi par pasaules kreditoru, tomēr nevēlējās uzņemties atbildību par globālo finanšu sistēmu un uzstāja uz kara parādu atmaksu. Šāds ASV lēmums radīja deflācijas spiedienu uz Eiropu, jo līdzekļi, kas varēja tikt ieguldīti sabiedrības atjaunošanā, plūda uz ASV.

Savukārt Vācija, zaudējot karu, nonāca Antantes[1] valstu nežēlastībā un bija spiesta maksāt reparācijas, kas bija viens no bēdīgi slavenās Veimāras hiperinflācijas cēloņiem. Turklāt situāciju saasināja mēģinājumi atgriezties pie zelta standarta, piesaistot nacionālās valūtas noteiktam maiņas ar dārgmetālu kursam, – priekšnoteikums bija taupības politikas īstenošana vietējās tautsaimniecībās. Zelta standarts tika asociēts ar finansiālu stabilitāti, tāpēc šādi mēģinājumi turpinājās, veicinot sociālos nemierus un radot auglīgu vidi nacisma uzplaukumam Vācijā. 1929. gada Volstrītas akciju tirgus katastrofa bija kā “punkts uz i” strukturālai kapitālisma krīzei, kas faktiski netika atrisināta līdz pat Otrā pasaules kara beigām.

Šis politiskais fons ir svarīgs, domājot par sociālās politikas aprisēm. Gluži tāpat kā Latvijas lēmums īstenot taupības politiku pēc 2008. gada finanšu krīzes ietekmēja valsts sociālo politiku, tā arī starpkaru perioda lēmumi veidoja pieņēmumus par to, ko valsts var un nevar darīt sociālajā jomā. Tikpat būtiski ir paturēt prātā, ka sociālā politika ir relatīvi jauns fenomens, kas apliecina pieaugošu publiskā sektora lomu sabiedrības noturības nodrošinājumā. Vēl 19. gadsimtā ir grūti runāt par vispārēju un sistemātisku politiku, kas vērsta uz sabiedrības vismazāk aizsargāto iedzīvotāju vajadzību aprūpi.

Jāatzīmē, ka sociālā politika kļūst par aktīvi formulētu pasākumu kopumu, lielā mērā sekojot rūpēm par privāto kapitālu. Pastāv cieša sakarība starp regulārām finanšu krīzēm un arvien pieaugošu valsts lomu krīzes seku ierobežošanā. Tāpēc ierastais konceptuālais nošķīrums starp sociālo un ekonomikas politiku nav pamatots, jo vismaz politiskajā līmenī abas jomas ir cieši saistītas. Pieņēmumi par valsts vēlamajām darbībām un atbildību tautsaimniecības līmenī nosaka arī sociālās politikas iespējas. Tāpēc fundamentālas izmaiņas vienā jomā nav iespējamas bez tikpat būtiskām izmaiņām citā.

Lai veicinātu teorētisko izpratni par saikni starp sociālo politiku un makroekonomiku, rakstu sērijā ieskicēšu trīs intelektuālās tradīcijas, kuru attīstību ir noteicis gan vēsturiskais konteksts, gan arī to savstarpējais dialogs. Pirmajā daļā iztirzāšu slavenā britu ekonomista Džona Meinarda Keinsa (John Maynard Keynes) vispārīgo teoriju par nodarbinātību, procentu likmēm un naudu. Pateicoties tieši Keinsa darbam, nodarbinātība tika nostiprināta kā centrāls valsts politikas pamatelements (faktiski joprojām strīdi par un ap valsts lomu sabiedrībā ir reducējami uz nodarbinātības problemātiku).

Keinsa ietekme ir nenoliedzama, tomēr viņa laikabiedru Valtera Eikena (Walter Eucken) un Fransa Bēma (Franz Böhm) idejas ir, iespējams, vēl nozīmīgākas, it īpaši Latvijas kontekstā. Kritizējot 19. gadsimta valdošos uzskatus par laisezz-faire[2]jeb valsts neiejaukšanos tirgus darbībās (kas nozīmēja arī “neiejaukšanos” sociālajā politikā), abi minētie autori un viņu domubiedri formulēja idejas, kas, tieši pretēji, paredzēja aktīvu valsts tautsaimniecības politiku. Šo ideju kopumu vēsturiski apzīmē kā “ordoliberālismu” un patlaban, manuprāt, pamatoti identificē kā ekonomiskās ideoloģijas vadmotīvu Eiropas Savienībā.

Visbeidzot, modernā monetārā teorija ir svaigs intelektuāls strāvojums, kura pamatā ir ideja par publiskas nodarbinātības iespēju kā centrālu sociālās politikas elementu un būtisku priekšnosacījumu makroekonomikas stabilitātei. Trešajā rakstā ieskicēšu arī MMT ideju par Darba garantijas programmu, norādot uz šādas rīcībpolitikas sociālo vērtību.

Keinsa stāsts

Lai adekvāti novērtētu Keinsa idejas, kas viņa dzīves laikā tika uzskatītas par teju revolucionārām, nepieciešams ieskicēt tā brīža ekonomikā valdošo intelektuālo diskursu, kuru viņš centās apstrīdēt. Viena no centrālajām tēzēm, kas raksturoja izpratni par ekonomiku, saistījās ar tautsaimniecības maģiskajām spējām nodrošināt līdzsvaru starp pieprasījumu un piedāvājumu. Pārliecība, ka jebkurai precei vai pakalpojumam ir sava “īstā” cena, kas atkarīga no mijiedarbības starp pieprasījumu un piedāvājumu, joprojām dominē ekonomikas mācību grāmatas. Tā sakņojas ticībā, ka sabiedrība sastāv no pašpietiekamiem indivīdiem, kam rūp galvenokārt viņu pašu labums, bet sabiedrības dabiskais stāvoklis ir vienkārši izvērsts visaptverošs tirgus, kurā ikviena sociālā attiecība iegūst komerciālu nokrāsu. Cilvēki tiek definēti kā būtībā auksti aprēķinātāji, kuri pavada ikdienu, pērkot un pārdodot dažādas lietas.

Tā kā tirgus ir dabisks un sabiedrības laime ir iespējama vien tad, ja tā ļauj izpausties šiem tirgus afektiem, tad jebkurš mēģinājums mainīt “dabisko lietu kārtību” būs ne tikai lemts neveiksmei, bet arī nodarīs ievērojamu ļaunumu pašai sabiedrībai. Ja, piemēram, valsts centīsies regulēt pārtikas cenas, rūpējoties par vismazāk maksātspējīgo iedzīvotāju interesēm, tas radīs haosu, jo pārtikas ražotājiem vai nu būs jāstrādā ar zaudējumiem, vai arī uzplauks melnais tirgus. Laissez-faire kļuva par 19. gadsimta vadmotīvu kopš 1844. gada, kad Lielbritānija atvēra iekšējo tirgu pārtikas importam.

Ir vērts tuvāk aplūkot pieņēmumu par ekonomiku kā pašbalansējošu mehānismu, jo zelta standarts, kas regulēja 19. gadsimta starptautisko tirdzniecību, tik tiešām nostiprināja pārliecību, ka maiņas attiecības starp valstīm un cilvēkiem ir pašregulējošas. Zelta standarta dinamika noteica, ka valsts, kuras eksports pārsniedz importa apjomu, kļūst par kreditoru, zeltam ieplūstot šīs valsts kasē. Un pretēji – ja valsts importēja vairāk nekā eksportēja, tā bija spiesta sūtīt savu zeltu kā maksājuma līdzekli uz kreditorvalstīm. Lai šādu situāciju novērstu, tai bija nepieciešams padarīt savas preces lētākas – vai nu samazinot kapitālistu uzkrātās peļņas normas, vai arī samazinot strādnieku algas. Šie bija taupības politikas pirmsākumi. Savukārt kreditorvalstīm problēma bija pretēja – uzkrājot zelta rezerves, to valūtas kļuva vērtīgākas: tas sadārdzināja viņu preces, kas tātad kļuva mazāk konkurētspējīgas pasaules tirgū. Šādi pasaules tirdzniecība pašregulējās, nodrošinot, ka maiņas attiecības starp valstīm ir relatīvi stabilas – jebkura valsts, kas uzkrāj pārāk daudz zelta, kļūs mazāk konkurētspējīga un laika gaitā atkal nokļūst importētājvalsts pozīcijā.

Tomēr uzmanīgs lasītājs pamanīs, ka šāds pašregulējošs zelta standarta mehānisms paredz, ka strādnieki ir gatavi pieņemt samazinātas algas. Politiskā realitāte izrādījās citāda, un laikā, kad bezdarbnieku pabalsti nebija daļa no valsts sociālās politikas, strādniekiem vienīgais risinājums bija emigrēt. Arī šī realitāte Latvijai nav sveša. Zelta standarts bija iespējams kontekstā, kas nebija demokrātisks un kurā strādnieku interešu pārstāvniecība nebija iespējama. 19. gadsimta migrācijas viļņi uz ASV un citām valstīm ir lielā mērā skaidrojami tieši ar zelta standarta dinamiku. Tieši bezdarba problēma bija tā, kuru Keinss centās izskaidrot, jo klasiskā ekonomikas teorija paredzēja, ka ilgtermiņa bezdarbs faktiski nav iespējams. Šīs teorijas ietvarā cilvēka darbaspēks – gluži kā jebkura cita prece – ir pakļauts pieprasījuma un piedāvājuma līknēm un, ja cilvēks netiek nodarbināts, tad tikai tāpēc, ka viņš nav gatavs strādāt par piedāvāto algu. Tā kā ekonomika ir pašregulējoša, tad jebkura bezdarba situācija ir īslaicīga, un valsts centieni šādos brīžos atvieglot iedzīvotāju situāciju (piemēram, nodarbinot subsidētās darbavietās vai kā citādi risinot šo problēmu) ir bezjēdzīga un destruktīva.

Tomēr 1929. gada finanšu krīze bija empīrisks piemērs šīs teorijas aplamībai. Kad uzkarsētais akciju tirgus burbulis plīsa, sekojošie bezdarba viļņi apliecināja, ka pastāv ievērojams daudzums cilvēku, kuri ir gatavi strādāt par jebkādu algu, taču darba iespēju praktiski nebija. Šim “piespiedu bezdarbam” klasiskajā laissez-faire skatījumā nebija skaidrojuma. Ekonomika acīmredzami nespēja pašregulēties, nodrošinot, ka darbaspēka piedāvājums “atrod” līdzvērtīgu pieprasījumu pēc darbaspēka. Rezultāts bija sociālie nemieri. Keinsa teorētiskā inovācija bija parādīt, ka šāds iznākums ir kapitālisma iezīme, nevis izņēmums. Uz šīs atziņas pamata Keinss argumentēja par labu pretcikliskai fiskālai darbībai, kas kļuva par pamatu dažādām sociālās politikas iniciatīvām. Valsts ne tikai nedrīkst stāvēt malā – tai ir jāizmanto sava ekonomiskā kapacitāte, lai nodrošinātu stabilitāti tautsaimniecībā.

Kāds bija Keinsa teorētiskais skaidrojums piespiedu bezdarbam? Pirmkārt, Keinss argumentēja, ka kapitālistiskajā ekonomikā, kur maiņas attiecības nodrošina nauda, svarīgs faktors ir uzņēmēju ekspektācijas par nākotni. Kā norādīts iepriekš, klasiskajā ekonomikas teorijā valdīja pieņēmums, ka piedāvājums vienmēr radīs attiecīgu pieprasījumu. Ja vienā tautsaimniecības daļā kāds nolems uzkrāt finanšu līdzekļus, tad otrā tautsaimniecības daļā šie uzkrājumi tiks automātiski investēti, radot nepārtrauktu finanšu plūsmu un apriti. Šādā veidā tiek nodrošināta pilna nodarbinātība, jo brīvi līdzekļi caur banku sektoru vienmēr atrod produktīvas ieguldījumu iespējas. Banku noteiktā procentu likme ir naudas cena, kas veidojas pieprasījuma un piedāvājuma mijiedarbībā.

Turpretī Keinss apgalvoja, ka uzkrāšana un investēšana ir divi dažādi lēmumi, kas nošķirti laikā un telpā. Šos lēmumus ietekmē fundamentāla nenoteiktība par nākotni. Tiesa, nenoteiktība var būt lielāka vai mazāka. Covid-19 pandēmijas sākums bija piemērs situācijai, kur šāda nenoteiktība ievērojami pieaug, ietekmējot tirgus dalībnieku darbības. Lielas nenoteiktības apstākļos nav pamata apgalvot, ka vienas personas uzkrājumi kļūs par citas personas investīciju līdzekļiem, jo investīcijas ir atkarīgas no sagaidāmās atdeves jeb peļņas iespējām. Ja uzņēmējs paredz, ka investīcijas nenesīs peļņu, jo nenoteiktības apstākļos cilvēki uzkrāj, nevis tērē savus ienākumus, tad investīcijas netiks veiktas. Tas savukārt vēl vairāk samazinās pieprasījuma līmeni jeb iedzīvotāju reālo pirktspēju, jo bez investīcijām nebūs darba iespēju un bez darba cilvēkiem nebūs ienākumu, ko tērēt. Ekonomikas pašregulācijas vietā rezultāts ir ekonomikas pašiznīcināšanās.

Keinsa teorijā nauda nav tikai veids, kā nodrošināt efektīvāku preču apmaiņu, – nauda kļūst par neatkarīgu mainīgo, kas darbojas saskaņā ar noteiktu dinamiku un kam tādējādi ir nepieciešama atsevišķa mērķtiecīga politika. Pieaugot nenoteiktībai, palielinās vēlme finanšu līdzekļus uzkrāt. Šādā situācijā naudas aizdevēji palielinās procentu likmes, kas atspoguļos aprēķinus par palielinātu nākotnes risku. Tikmēr palielinātas procentu likmes būs lielāks risks uzņēmējiem, kam jāpārliecinās, ka sagaidāmā peļņas norma ir pietiekami liela, lai varētu ne tikai atmaksāt aizdevumu, bet arī nodrošināt peļņu. Apstākļos, kur iedzīvotāji ir piesardzīgi attiecībā uz savu ienākumu tērēšanu, šādus riskus, visticamāk, nevar attaisnot, kas savukārt paredz pilnas nodarbinātības neiespējamību – pretēji klasiskās teorijas postulātiem.

Tātad kapitālisms ir fundamentāli atkarīgs no tirgus dalībnieku ekspektācijām par investīciju potenciālo atdevi. Var teikt, ka šī dinamika ir kapitālisma dzinējspēks. Un, tā kā nākotne ir fundamentāli neizzināma, tad vienmēr pastāvēs atšķirība starp uzkrātajiem līdzekļiem un to investīciju – dilemmu, ko tirgus pats nevar atrisināt. Tieši šajā atšķirībā parādās valsts loma. Publiskā sektora fiskālās investīcijas var mazināt tirgus dalībnieku nenoteiktības izjūtu un iedzīvotāju vēlmi naudu uzkrāt, tā sniedzot jaunu sparu finanšu līdzekļu apritei.

Tomēr Keinsa risinājums nebija domāts tikai krīzes situācijām. Keinss parādīja, ka arī “miera apstākļos” rezultāts būs līdzīgs, jo, pat regulāri palielinoties ienākumiem, ne visi ienākumi tiek vienmēr iztērēti. Pat ja uzņēmējiem nākotne izskatās rožaina un tie ir gatavi veidot jaunas darbavietas, psiholoģiskā tendence uzkrāt daļu no palielinātajiem ienākumiem rada nepieciešamību pārveidot uzkrājumus jaunās investīcijās – citādi bezdarba samazinājums būs īslaicīgs. Tomēr investīcijas ne vienmēr ir izteikti produktīvas: investori var arī ieguldīt naudu dažādos finanšu instrumentos, ja tie sola lielāku atdevi nekā jaunu darbavietu radīšana. Ja sabiedrības produktīvā kapacitāte ir izsmelta un laicīgi netiek investēts jaunu nozaru attīstībā, tad uzkrājumi koncentrēsies ap dažādiem finanšu aktīviem, kas palielinās ienākumu nevienlīdzību sabiedrībā. Arī šādos apstākļos pilna nodarbinātība nav garantēta, kas pamato nepieciešamību pēc valsts fiskālās aktivitātes un, iespējams, citiem regulējošiem pasākumiem.

Šīs Keinsa atziņas var šķist atrautas no konceptuāliem apsvērumiem par sociālo politiku. Jau pirms Keinss publicēja savus argumentus, idejas par to, ka valsts var risināt bezdarba problēmu, piedāvājot publiskas nodarbinātības iespēju, bija vairākkārt aktualizētas. Tomēr Keinsa veikums ir zīmīgs ar to, ka viņš radīja pilnvērtīgu teorētisku skaidrojumu un pamatojumu šādām valsts darbībām laikā, kad intelektuālo gaisotni joprojām noteica pieņēmumi, ka tirgus pats visu atrisinās, – līdzīgi kā šobrīd Latvijā. Uz Keinsa ideju pamata kļuva iespējams runāt par valsts atbildību regulēt tirgus attiecības tā, lai novērstu bezdarbu, nabadzību, sociālo neaizsargātību utt. Viņš mainīja intelektuālo vidi, kā rezultātā idejas, kas tika iekļautas slavenajā Viljama Beveridža ziņojumā[3], kļuva arī finansiāli iespējamas un pamatotas, nemaz nerunājot par Frenklina Rūzvelta īstenoto “Jauno kursu”[4] ASV. Tomēr mūsdienu sociālās politikas arhitektūra ir drīzāk saistāma ar Keinsa laikabiedriem nacistiskajā Vācijā. Šo autoru ideju pamatā tāpat bija atziņa par jaunu valsts lomu tautsaimniecībā. Ordoliberālisma stāstu ieskicēšu nākamajā rakstā, kas tiks publicēts jau rīt.

[1] Antantes valstis bija kara sabiedroto grupa, kas sastāvēja no Lielbritānijas, Francijas, Krievijas, ASV, Japānas, vēlāk arī Itālijas un citām valstīm.

[2] Laissez-faire ekonomikas ideoloģija, kas paredz pēc iespējas mazāku valsts lomu tautsaimniecībā. Tā tika formulēta 18. gadsimtā Francijā un aptuvenā tulkojumā nozīmē ‘ļaut darīt’.

[3] Skatīt Mārtiņa Moora rakstu “Latvijas sociālā drošības sistēmas ieceres un veidošanās gadsimtu mijā”. Pieejams: https://www.socialwork.lv/wp-content/uploads/2019/05/7-zhurnals.pdf

[4] “Jaunais kurss” bija ekonomikas politika, kas tika īstenota F. Rūzvelta vadībā pēc viņa ievēlēšanas ASV prezidenta amatā. Tās pamatā bija publiskas nodarbinātības programmas, kas bija mērķētas uz iedzīvotāju nodarbināšanu pēc gariem ekonomikas depresijas gadiem, kā arī dažādas finanšu sistēmas reformas, kas ierobežoja komercbanku darbību investīciju ziņā.